教育券讓農民工子女接受教育的辦法可行嗎？

教育券讓農民工子女接受教育的辦法可行嗎？

　　義務教育是典型的公共品，政府對此負有無限責任。即將于9月1日起實施的新《中華人民共和國義務教育法》進一步明確了這一責任。最令人關注的是第二章第十二條的規(guī)定：父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。

　　上述條文如同一把尚方寶劍，農民工自此可以理直氣壯地在上班時將孩子送入學校，下班時和市民一樣領著孩子回家。

　　孩子自此可以在媽媽的懷抱中甜甜地睡去，幼小的心靈不再遭受相思的苦悶。

　　我不忍心打破這一美好的夢境，但在現實面前，即使有了法律的規(guī)定，這一好夢依然難圓。

　　教育對一個國家、一個民族的作用之大無法計量。簡言之，第一，教育是創(chuàng)新的基石；第二，教育是最好的避險工具，忠厚傳家遠，詩書繼世長；第三，教育穩(wěn)定的回報給公民提供了一個行動的規(guī)范，社會底層不再需要革命就可以改變自身的命運，社會不平等的誘因消失于無形。

　　教育具有極強的外部正效應，政府負有完全責任的理由非常充分。農民工也是納稅人，地方政府為其子女提供免費教育并非過分的要求。但教育收益的長期性與地方政府行為的短期性是矛盾的。地方政府對教育特別是義務教育的投入往往是不足的。農民工子女免費入學加劇了義務教育資源的短缺，直接結果是教育質量的降低。這往往成為城市原住民對政府施加壓力，拒絕接納外來人口入學的最重要的理由。

　　增加城市義務教育的供給是解決這一矛盾最根本的措施。問題在于供給增加所需的資金從何而來？隨著市場化程度的加快，農民工會更多地涌入城市，而且隨著職業(yè)的變化在不同的城市間流動。從這個意義上講，提供義務教育更多的是中央政府的無限責任，地方政府負有的則是有限責任。在地方政府財權與事權不對稱的背景下，要求地方政府保證義務教育的經費似乎有點強人所難。在不違法的前提下，地方政府的對策要么是嚴格限制農民工的數量，要么是隱瞞農民工子女要求入學的真實信息。這一現象在財政壓力極大的地區(qū)早已司空見慣。

　　既然是無限責任，中央政府就必須將義務教育全部包下?？尚械霓k法之一是向所有的需要受教育的適齡兒童直接發(fā)放教育券，學校憑教育券向中央財政部門兌付教育金。教育主管部門的作用在于監(jiān)督教育券的發(fā)放與使用，學校沒有權力不收教育券，農民工也沒有權力放棄教育券的使用。當然教育券只能保證最基本的義務教育，地方政府可以根據財力增加投入。這種類似于全國糧票的教育券可以由農民工子女隨身攜帶，隨監(jiān)護人的遷徙在全國流通使用。

　　教育券不只適用于公立學校，民營學校也可以憑此向政府兌付教育金。地方政府不能提供足夠的教育機會，卻對能夠提供教育機會的民工學校濫加取締，雖是自我利益最大化的理性選擇，但卻實在是違背了最基本的公平原則。

　　在中央政府教育券的引導下，地方政府與民間力量必將加大對義務教育的投入。供給的增加才能與市場化與城市化飛速發(fā)展下農民工子女教育的需要相適應。希望工程才不會出現，教育才有希望，國家復興才有希望。

　　中央政府有財力行此善舉嗎？答案是肯定的。每年超過20%的財政收入增長率使得中央積聚了雄厚的財力。只要教育支出符合基本的法律規(guī)定，區(qū)區(qū)教育券又哪在話下？

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　　長興“教育券”實驗的啟示與困惑

　　中國教育先鋒網 2004-01-30 吳華

　　浙江大學教育學院

　　摘要：以弗里德曼經濟自由主義為出發(fā)點的“教育券”設計，自2001年在浙江長興開始進行初步實驗以來，已經引起了理論界、教育行政部門和社會公眾的廣泛關注，并在浙江省得到推廣。雖然目前國內實踐中的“教育券”已經大大不同于弗里德曼的政策設計，但由此引發(fā)的思考、爭論和制度創(chuàng)新已經引起了人們對現行公共教育資源分配方式合理性的懷疑并成為人們重新認識政府、學校和社會的關系的重要契機。

　　關鍵詞：教育券 政策實驗 公平 效率 教育選擇

　　一、 政府應該如何使用公共教育資源

　　政府把公共教育經費對公辦學校直接進行分配是我們傳統公共教育制度的基本財政模式，也是世界上大多數國家公共教育制度的主要財政模式。但是，這個在今天仍然被大多數人看成理所當然的分配公共教育資源的教育財政體制卻在50年前就受到美國當代著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼(Milton Friedman,1921~)的質疑并提出了著名的“教育憑單計劃”，弗里德曼希望以此消除傳統公共教育財政的體制弊端，達到利用市場機制改善公立教育系統的目的。1該計劃提出后在美國引起廣泛爭議，由于種種原因，“教育憑單計劃”在美國進展并不順利，直至2002年，在美國本土也只有一州兩市全面實施。2,3但與此同時，自20世紀70年代以后，隨著自由市場經濟理念在世界各國大行其道，“教育憑單計劃”在美國本土之外開始受到歡迎并開展了形式多樣的政策實驗，特別是智利在20世紀80年代開始在全國全面實施“教育憑單計劃”，提供了在一國之內對傳統公共教育財政模式實現全面轉軌的現實可能性和成功經驗。4

　　從2001年開始，浙江省長興縣也開始了“教育憑單計劃”的政策實驗，并將其更通俗地稱為“教育券”。長興實驗的初衷在于扶持本縣的民辦學校和職業(yè)學校5,雖然這與弗里德曼當年提倡“教育憑單計劃”的出發(fā)點大相徑庭6,但實驗取得了良好的政策效果并實現了預期的政策目標7,而由此引起的廣泛關注和政策討論，以及在浙江省的推廣行動8,其意義已經遠遠超出了長興教育券實驗這個事件本身。9

　　與“教育憑單計劃”在美國遭遇的激烈爭論不同，長興教育券實驗在國內受到廣泛支持和一致肯定，被認為是改善教育公平和促進學校之間公平競爭的重要制度創(chuàng)新。但是，由于長興教育券實驗所涉及的金額非常小，對學生（家庭）而言，三年300元或500元的經濟利益對于補償學校之間的差別是微不足道的，也不至于對學生（家庭）的就學和擇校決策產生實質性的影響。正因為如此，對學校而言，教育券實施后民辦學校和職業(yè)學校就讀學生增加的事實雖然可以合理地認為是教育券的綜合效應，但認為因此就對市場競爭形勢產生重要影響的判斷是缺乏說服力的。所以，長興教育券對各相關行為主體而言，它的象征意義已經遠遠超過了財務意義。一個非常有意思的現象是，雖然社會各界和公共輿論對長興教育券實驗給予了充分肯定，但對于教育券在中國的推廣前景卻普遍持非樂觀態(tài)度，其理由大致為以下三點：第一，中國教育最重要的現實是教育資源的嚴重短缺和地區(qū)、城鄉(xiāng)、學校之間公共教育資源配置嚴重失衡，從而使教育券政策的實施失去了物質基礎和制度依托；第二，由于學校之間差距過大，實施教育券政策將導致優(yōu)質學校人滿為患而薄弱學校生存狀況進一步惡化的結果，學校之間無法開展公平競爭，教育券的效率機制無法體現；第三，義務教育制度的演進方向應該是強制、免費和均衡，與教育券所要求的由學生（家庭）自由選擇的制度環(huán)境有沖突，所以在義務教育階段缺乏實施教育券政策的合法性基礎。除此以外，全面實施教育券政策將要求相應進行學校人事、財務、社會保障和管理體制改革，其中存在極大的不確定性和政策風險，使政府教育行政部門推進此項制度創(chuàng)新缺乏足夠的激勵。與這些普遍的疑慮、觀望和擔心相反，也有研究者認為所有這些困難都不足為慮，對長興教育券實驗的推廣前景高度樂觀10,但其信心基礎并非主要來自長興的成功實踐，而是在這個事件中公眾所表現的對更公正合理利用公共教育資源的強烈愿望和對于更有效率也更公正的教育財政模式的全新認知。11

　　二、 促進教育公平的兩種政策思路

　　中國基礎教育發(fā)展中存在的廣泛和巨大的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和學校差距已經成為當前中國社會最引人注目和最為人詬病的社會現象。于是從20世紀90年代在基礎教育發(fā)展中開始了一場聲勢浩大的、持久的“基礎教育均衡發(fā)展”運動12,其主要表現為加大中央政府對農村欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付13、縮小城鄉(xiāng)教育投資差距和對薄弱學校增加投入等措施，希望因此實現縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)和學校之間教育發(fā)展水平之間的差距。令人遺憾的是，九五期末和期初相比，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和學校之間教育發(fā)展水平的差距不但沒有縮小，反而擴大了。14為什么“基礎教育均衡發(fā)展”運動沒有取得預期成效？這個事實表明在傳統體制內希望通過直接補助薄弱學校以縮小學校之間差距的政策設計存在制度性的缺陷。

　　我們需要回到問題的出發(fā)點。政府提倡“基礎教育均衡發(fā)展”的目的在于促進教育公平，即讓每一個適齡兒童都能平等分享公共教育資源。為了達到這個目的，政府選擇了“外源控制型靜態(tài)封閉平衡”的政策模型，即由政府通過增量資源調節(jié)學校之間的差距，使得與薄弱學校對應的施教區(qū)內的適齡兒童在政府調控后教育條件得到改善。顯然，除非在一個足夠長的時期內流入薄弱學校的增量教育資源的總量持續(xù)的超過強勢學校，否則就不能保證學校之間的差距必然會出現縮小的結果和趨勢。但這個前提恰恰是不成立的。

　　我們還有另外一種縮小差距的政策設計思路，叫做“內源選擇型動態(tài)開放平衡”模型，即最大限度消除施教區(qū)對學生選擇權的約束，讓每一個學生都能夠同時擁有全部可能的教育機會。在這一政策模型中，任意一個需要縮小學校之間差距的教育行政區(qū)內，無論學校之間的差距如何變化，都不會影響學生之間的教育公平狀態(tài)，因為在理論上學生對公共教育資源的擁有已經處于無差異狀態(tài)。

　　兩種政策模型比較，第二種設計思路顯然大大優(yōu)越于第一種設計思路，并且無論是否義務教育階段，是否教育資源短缺，是否學校之間差距顯著，學生之間的教育公平已經被制度性的、一勞永逸地解決了。至于實踐中是否需要進行補償性安排，對于教育公平的基本格局來說已經無關緊要了。

　　顯然，教育券是按照第二種思路進行促進教育公平的政策設計時最為合適的公共教育資源配置制度了。

　　三、“教育券”的資源配置效率

　　對公共教育政策的效率評判要從成果和成本兩個方面進行，在成果相當的前提下，是成本較小的政策有比較優(yōu)勢，而在成本相當的前提下，則是成果較大的政策有比較優(yōu)勢，至于在其他情形中，就需要通過更細致的分析和判斷才能得出比較客觀的結論。

　　教育券與傳統的對學校直接進行資源分配教育財政模式比較，假定他們具有相同的政策成本，即都需要同樣的公共財政預算，但是由于教育券可以實現更為廣泛的政策目標，比如更為公平、更大的選擇自由、更高的政策透明度，等等，因此，一定會得出“教育券”比傳統教育財政模式更有效率的結論?，F在我們換一種角度，即假定他們可以實現同樣的政策目標，比如學生發(fā)展以及滿足社會對人力資源的需要，等等，但由于在教育券的政策模式中排除了政府在生產性環(huán)節(jié)對公共教育資源的直接分配活動，因而，還是會得出“教育券”更有效率的結論。15綜合這兩種角度的比較，“教育券”方案比傳統公共教育財政模式更有效率的原因就在于公共教育資源在它被配置的每一個環(huán)節(jié)都是有效率的：在第一個環(huán)節(jié)，“教育券”方案將傳統方案中學校之間的競爭性配置轉變?yōu)閷W生之間的非競爭性配置，從而可以大大削減管理成本；在第二個環(huán)節(jié)，“教育券”方案又在學校之間引入競爭機制，將傳統方案中學校爭取財政預算的“分配性努力”轉變?yōu)閷W校爭取學生的“生產性努力”，從而迫使學校向社會提供質量持續(xù)提高的教育服務。“教育券”計劃改變了公共教育資源在傳統模式中的配置路徑，通過消除政府對公共教育資源進行直接配置等非效率環(huán)節(jié)而改善了公共教育財政的制度效率?！敖逃庇媱澣绻玫綇V泛推行，一個顯而易見的結果將是大大簡化教育局的業(yè)務流程和工作內容，因此將會有更多的公共教育資源進入教育服務的生產活動，如果我們客觀地分析這種轉變，實在難有理由反對由此實現的制度創(chuàng)新。以上所做的分析已經清楚的表明，實施教育券計劃并不需要預設什么特別的前提，無論在義務教育階段、在教育資源相對匱乏的地區(qū)、在教育資源分布不均衡的狀態(tài)下，教育券計劃的實施都不存在法理上、倫理上和管理上的障礙，但如果不進行有效地設計，有可能產生不了預期的制度創(chuàng)新收益是有可能的，但這種不確定性不足以成為反對“教育券”計劃的充分理由。

　　教育券計劃具有普遍可實施性的基石有三：公民有享受公共教育資源的平等權利；對公共教育資源進行競爭性配置有助于提高其利用效率；教育券計劃并不減少公共教育資源總量。除非你能反對或否定以上三點理由，教育券計劃具有普遍可實施性的結論就不會改變。當然，期望教育券解決一切問題是不現實的，這個世界從來就沒有解決一切問題的靈丹妙藥，教育券也是如此，那我們?yōu)槭裁匆逃缪葸@種角色呢？

　　四、 我們想要教育券干什么？

　　弗里德曼在美國提倡“教育憑單計劃”的出發(fā)點是為了促進公立學校的競爭，達到提高公共教育資源利用效率的目的。長興教育券實驗的目的出發(fā)點是為了扶持民辦學校和職業(yè)學校，達到保護和增加當地教育資源的目的。與美國的教育憑單相比，中國各界對長興教育券實驗異乎尋常的熱情表達了人們對現行教育發(fā)展中存在的體制性障礙的強烈不滿和實現制度創(chuàng)新的強烈愿望。

　　在所有與教育券有關的政策方案中，周其仁關于在農村城市化過程中應該將土地級差收益中的一個確定份額以教育券的形式用于發(fā)展農村教育的想法具有重要的社會價值，如果該方案被政府決策部門采納，將會極大改善農村教育投資不足問題，但看來還需要與“以縣為主”的基礎教育管理體制相結合，否則那些教育資源更短缺的偏僻農村將無法在這一政策中受益。

　　周其仁關于教育券的另一個分析指出，如果將財政性教育經費全部以教育券形式發(fā)放，將會產生一個數千億的教育服務政府采購，從而吸引巨額資金進入教育投資領域。對這個問題的深入研究目前還沒有展開，但其巨大的市場前景將有可能對中國教育體制和教育產業(yè)發(fā)展格局產生革命性的影響。

　　張學敏對義務教育階段是否可以實施教育券進行了深入地探討，結論是在義務教育階段實施教育券是完全可行的，這是目前除本文作者之外少數幾個認為教育券可以全面實施的研究者之一，持同樣觀點的還有雷鳴強等人。16

　　我們究竟想通過教育券達到什么目的？這即取決于教育券本身的制度設計，也取決于我們對教育券的認識深度。一個不容回避的問題是，如果教育券得到全面實施，政府教育行政部門的職能將會大大簡化，政府退出教育活動的微觀層面將成為現實，由此將導致教育行政部門的大幅裁員或者轉崗，而改革開放以來，此類制度創(chuàng)新從來就沒有真正成功過。

　　這才是教育券在中國能否成功的關鍵所在。

　　1 在米爾頓•弗里德曼和羅斯•弗里德曼合著的《自由選擇――個人聲明》（米爾頓•弗里德曼，羅斯•弗里德曼。自由選擇。北京：商務印書館，1999.)一書164頁腳注中指出了該方案的來源，但查對《資本主義與自由》（米爾頓•弗里德曼。資本主義與自由。北京：商務印書館，1999.)第六章“政府在教育方面的作用”對該方案的描述遠不及《自由選擇》為詳。

　　2 戴維•奧斯本、特德•蓋布勒。改革政府-企業(yè)精神如何改革著公營部門。上海：上海譯文出版社，1996.

　　3 王偉•學票――內在機制與系統設計•"全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會"（杭州，2003-4-11)會議論文。

　　4 王偉•學票――內在機制與系統設計•"全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會"（杭州，2003-4-11)會議論文。

　　5 浙江省教育廳教育券專題研討會（長興，2002.12)會議資料。

　　6 吳華•長興“教育券”與美國“教育券”的比較與思考7 浙江省教育廳教育券專題研討會（長興，2002.12)會議資料。

　　8 浙江省教育廳、浙江省財政廳•關于對經濟困難家庭子女接受中小學教育實行免費入學的通知•浙計教[2003]164號

　　9 長興教育券實驗引起了全國所有重要媒體的關注和持續(xù)報道，浙江省教育廳專門為此召開專題研討會，中國教育學會教育政策與法律專業(yè)委員會和浙江大學教育學院聯合舉辦了“全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會”(2003,4,11~13)，浙江省和省外其他地區(qū)目前已經有十幾個縣市也進行了同類實驗。

　　10 吳華在“全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會”(2003,4,11~13)上的發(fā)言中對教育券在義務教育、教育資源嚴重短缺、教育發(fā)展嚴重不平衡等三種情境中的可行性作了全面論述。

　　11 吳華•轉變公共教育資源配置路徑的意義•全球教育展望•2003,7

　　12 《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010發(fā)展規(guī)劃》

　　13“國家貧困地區(qū)義務教育工程”

　　14 王善邁、袁連生主編•2001年中國教育發(fā)展報告•北京：北京師范大學出版社，2002

　　15吳華•轉變公共教育資源配置路徑的意義•全球教育展望•2003,7

　　16 "全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會"（杭州，2003-4-11)會議論文。